Øget borger­inddragelse i Folke­tinget

Hvorfor borgerinddragelse?

Tilliden til demokratiet og politikerne er under pres i Danmark og i store dele af verden. Samtidig står vi overfor flere sammenfiltrede, komplekse og alvorlige problemer, som det politiske system har svært ved at løse. Jo mere gennemgribende og komplekse samfundsudfordringer er, desto større behov er der for inddragelse af flere beslutningstagere og borgere. De folkevalgte har nemlig ikke alle svarene.

Herudover har hver anden ung i dag lav demokratisk selvtillid. Ifølge den seneste demokratianalyse fra DUF, føler rigtig mange unge ikke, at deres politiske holdninger er værd at lytte til, og at de kan bidrage til politiske diskussioner. Det er alarmerende, fordi demokratisk selvtillid og deltagelse i demokratiet følges ad. Vi har alle til opgave at understøtte, at unge oplever, at deres holdning betyder noget og er med til at rykke vores samfund.

Derfor ønsker vi, at der inddrages flere borgere tidligere i politikudviklingen, og at der tages flere værktøjer i brug for at skabe et bredere engagement i vores demokrati. Derigennem kan vi understøtte, at flere mennesker får et større medejerskab og medindflydelse på, hvordan vi løser vor tids store samfundsudfordringer. For selvom udfordringerne banker på døren, og faren for at træffe hurtige og tomme beslutninger er stor, skal vi finde ro til øget deltagelse for at sikre både beslutningernes kvalitet og den demokratiske legitimitet.

Der sker, som beskrevet nedenfor, meget borgerinddragelse i kommuner og regioner samt i en række europæiske parlamenter, som det danske Folketing kan lære af. Vi ønsker derfor at igangsætte en bevægelse for at tage nye demokratiske værktøjer i brug i Folketinget, som vi håber, også vil sive ud i resten af det danske demokrati og fremme borgerinddragelsen i hele samfundet. Målet er en samlet demokrati-strategi for hele Danmark, hvor borgerinddragelse på alle niveauer styrkes og bindes sammen.

Dette udspil er en samling af ideer og eksempler, som vi håber, kan være et springbræt for, at Folketingets Præsidium og Udvalget for Forretningsorden arbejder videre og laver et samlet forslag for borgerinddragelse og demokratisk fornyelse i Folketinget, der kan præsenteres på Folkemødet i 2024.

Juni 2023
Radikale Venstre & Alternativet

I det følgende foldes de fem forslag ud

Etablere mulighed for at Folketingets udvalg kan nedsætte midlertidige politiske udvalg bestående af borgere, organisationer og virksomheder, der i samspil med medlemmer af Folketinget fungerer som rådgivende eller forberedende udvalg for Folketingets stående udvalg. De midlertidige politiske udvalg er inspireret af de udvalg, der er nedsat i en lang række kommuner og regioner med udgangspunkt i Styrelseslovens §17.4.

Baggrund

Tre ud af fire kommuner har bedt borgere om hjælp og inspiration, når der skal træffes beslutninger på alle politikområder lige fra byudvikling over ældrepolitik til børn og unge. I kommunerne har man i modsætning til Folketinget formaliseret de kanaler, hvorigennem de folkevalgte i byrådene kan få input fra borgerne. Styrelseslovens §17.4 giver nemlig mulighed for, at kommunerne kan nedsætte midlertidige udvalg. Disse såkaldte 17-4-udvalg er forskellige fra de stående udvalg i kommunalbestyrelserne, fordi medlemmerne ikke behøver være folkevalgte. 17-4 udvalgene kan nedsættes ad hoc i en valgfri periode og kan indholdsmæssigt beskæftige sig med problematikker, der går på tværs af den traditionelle forvaltningsopdeling. 17-4 udvalg adskiller sig også fra de stående udvalg i kommunalbestyrelsen, fordi de ikke har ansvar for forvaltningen af politikområdet, men snarere er en ”rådgivende” og ”forbedrende” instans.

Ifølge en rundspørge foretaget af Kommunernes Landsforening (KL) i 2017 blandt byrådsmedlemmer i 71 kommuner, er 37 pct. meget enige i, at 17-4 udvalg er et godt redskab til at udvikle politik, mens 24 pct. er enige eller meget enige i, at 17-4 udvalg er et godt redskab at sikre, at kommunalbestyrelsens beslutninger bliver ført ud i livet.

Ifølge samfundsforskerne Kjær, Opstrup & Thomsen (2021) har 17-4-udvalg potentiale til at skabe et rum for samskabelse, hvis udvalget har politikudvikling som fokus, og hvis der udover folkevalgte også er eksterne ikke-offentlige aktører. Ifølge deres studie har kommunerne nedsat 17-4 udvalg med deltagelse af eksempelvis kommunalbestyrelsesmedlemmer og interesseorganisationer, frivillige foreninger, lokale virksomheder, ansatte fra forvaltningen og almindelige borgere.

Case A: Gentofte Kommune
Særlig Gentofte Kommune adskiller sig fra mange andre kommuner, fordi Kommunalbestyrelsen i 2015 omlagde deres arbejdsform for at øge inddragelse af borgere i 17-4 udvalg, der skal politikudvikle på områder, som kommunalbestyrelsen udpeger. I gennemsnit består 17-4 udvalgene af 5 folkevalgte og 10 borgere. Ifølge en evaluering fra 2016 gav den nye arbejdsform de folkevalgte øget mulighed for at udvikle politik. Der beskrives, hvordan flere folkevalgte føler sig mere proaktive, mens de før følte sig mere ”sagsbehandlingsagtige”, når de forholdt sig til bilag fra administrationen – og ikke på samme måde var med i processen.

17.4 udvalgene fungerer godt i Gentofte kommune, hvor lokale ildsjæle kan indgå i et tæt samarbejde med kommunen, og kommunen ser dette som en ressource i politikudviklingen. Hvis der etableres mulighed for, at Folketinget kan nedsætte 17-4 udvalg, er det dog vigtigt at overveje, hvordan øget brug af denne type udvalg kan have konsekvenser for repræsentation af folket og dermed også dets demokratiske legitimitet, da medlemmerne i 17.4 udvalg ikke er udvalgt gennem lodtrækning.

Case B: Ungeråd
Mange kommuner har i dag etableret såkaldte ungeråd, som er 17-4 udvalg bestående af udelukkende unge mennesker fra kommunen. Disse ungeråd kvalificerer de politiske beslutninger, der træffes i kommunerne og er med til at understøtte, at unge har medindflydelse på byudviklingen i kommunen. Det sker gennem et direkte samarbejde mellem ungerådene og politikerne, hvor unges viden, idéer og behov aktivt bliver bragt i spil. Samtidig bidrager ungerådene til at unge får indblik i den demokratiske proces. Det er forskelligt, hvordan ungerådene er organiseret fra kommune til kommune.

På nationalt niveau har vi Ungeklimarådet, som bistår Klima-, Energi- og Forsyningsministeren med nytænkning på klimaområdet. Medlemmerne af Ungeklimarådet er udpeget for en et-årig periode, og de kommer fra alle dele af landet, fra forskellige uddannelsesretninger og repræsenterer forskellige indgangsvinkler til klimaudfordringen.

Etablere mulighed for at Folketinget og Folketingets udvalg kan nedsætte borgerinddragelsesudvalg, hvor der udvælges et antal borgere gennem lodtrækning med udgangspunkt i principperne for god deliberativ borgerinddragelse

Baggrund

Borgerinddragelsesudvalg er i ligesom paragraf 17-4-udvalg et midlertidigt udvalg, men har i modsætning til paragraf 17-4-udvalg en tilfældig udvælgelse af medlemmer til udvalget, og disse medlemmer kan kun være borgere. Samtidig er borgerinddragelsesudvalgene karakteriseret ved at have adgang til og involvere relevante fagfolk og forskere i deres arbejde.

Case A: Deliberative komiteer i Bruxelles
Et eksempel på borgerinddragelsesudvalg er de såkaldte deliberative komiteer i Belgiens hovedstad Bruxelles. De deliberative komiteer er en ny form for demokrati, der binder det repræsentative og det direkte demokrati sammen .

Baggrunden for de deliberative komiteer i Bruxelles var en utilfredshed med den manglende deltagelse i de politiske beslutningsprocesser, hvor kun en lille del af offentligheden blev involveret i de politiske beslutninger, og hvor de parlamentariske udvalg sjældent kunne finde et fælles ståsted. Dertil havde de parlamentariske udvalg ikke et formelt ansvar for at engagere øget politisk deltagelse på deres ressortområde, og derfor var kritikken at afholdte høringer kun repræsenterede de mest aktive interesser.

De deliberative komiteer i Belgien eksisterer på regionalt niveau i Bruxelles og er for nylig også blevet muliggjort på nationalt niveau.

På regionalt niveau
Deliberative komiteer eksisterer i to regionale parlamenter i Bruxelles-Hovedstad-regionen og i Walloon-regionen. Komiteerne består af tilfældigt udvalgte borgere samt parlamentsmedlemmer.

Deliberative komiteer i Bruxelles-Hovedstad-regionen består af 25 pct. parlamentsmedlemmer fra det parlamentariske udvalg på det valgte område og 75 pct. tilfældigt udvalgte borgere. Størrelsesmæssigt er der minimum 39 medlemmer og maksimalt 51 medlemmer. I Bruxelles hovedstadsområdet starter hver deliberativ komité med en indstilling, der skal støttes af mindst 1.000 borgere i byen eller ved en indstilling fra medlemmer af det regionale parlament.
Både medlemmer af de parlamentariske komiteer på området, samt den regionale regering i Bruxelles har forpligtet sig til at følge op på implementeringen af de deliberative komiteers anbefalinger efter ni måneder. Efter ni måneder, bliver borgerne, der deltog i den deliberative komite inviteret til en fremlæggelse af konkrete tiltag på baggrund af deres anbefalinger. Hvis anbefalingerne ikke er opfyldt, skal det begrundes over for borgerne og offentligheden.

På nationalt niveau
I februar 2023 vedtog det belgiske nationale parlament en lov om konstituering af deliberative komiteer på nationalt niveau. Komiteerne har til formål at rådgive parlamentet om deres politiske beslutninger, og de er integreret med de parlamentariske komiteer (tilsvarende Folketingets udvalg) . Loven muliggør, at tilfældige borgere kan inviteres til at deltage i deliberative komiteer. Den tilfældige udvælgelse bliver samtidig stratificeret, hvilket betyder, at der tages højde for, at forsamlingen skal være repræsentativ for befolkningen på baggrund af køn, alder, bopæl og uddannelsesniveau. For at blive udvalgt skal man fyldt 18 år. Parlamentsmedlemmer eller personer, der besidder en politisk valgt post regionalt, nationalt eller i EU-regi kan ikke deltage i de deliberative komiteer.

Hvad vi kan lære fra Bruxelles-casen?

Fordele:

• Tilfældig udvælgelse af borgere medfører en meget bred sammensætning af komiteerne. Det er en fornyelse og et skridt videre fra høringer af offentlighedens "usual suspects".
• Adgang til diverse informationer i høj kvalitet. Den deliberative model giver parlamentsmedlemmer mulighed for at forstå og lære om et område i dybden, fordi komiteerne både har adgang til eksperter og en bred vifte af perspektiver fra de tilfældigt udvalgte borgere.
• Bedre dialog i beslutningsprocesserne. Oplevelsen i Bruxelles er, at borgerinddragelse i de politiske beslutningsprocesser genetablerer dialogen mellem borgere og politikere, hvilket kan resultere i mere nuancerede beslutninger, mindre mistillid til politikere og mindre politisk polarisering.
• En evaluering af de første komiteer viste 90 pct. tilfredshed blandt adspurgte borgere og parlamentsmedlemmer .
  Ulemper:
• Finansielle begrænsninger reducerer antallet af deliberative komiteer per år i Bruxelles.
• Mangel på uddannede facilitatorer til at drive deliberative processer. Dårlig rammesætning af forløbet kan reducere kvaliteten af den deliberative proces. Derfor er det vigtigt, at det prioriteres at videreuddanne medarbejdere i staten eller støtte udviklingen ved at give læringsredskaber til de involverede parter.

Etablere et permanent Borgerting tilknyttet Folketinget, hvis medlemmer udvælges gennem lodtrækning for at sikre en mere gennemgående og løbende borgerinddragelse. Borgertinget kunne inddrages i centrale politikområder som f.eks. klima eller trivsel.

Case A: Klimaborgertinget
Som led i Klimaplanen nedsatte Folketinget i 2020 et Klimaborgerting, der havde til opgave ”at debattere borgernære dilemmaer forbundet med den grønne omstilling samt give input og anbefalinger til udarbejdelse af klimahandlingsplanerne”.
Borgertinget bestod af 99 medlemmer, der blev udvalgt ved en lodtrækning gennemført af Danmarks Statistik. Sammensætningen af Borgertinget afspejlede tilnærmelsesvist Danmarks befolkning med hensyn til alder, køn, bopæl, uddannelse, erhverv og indtægt og udgjorde derfor et ‘minibillede’ af borgere i Danmark. Borgertingets 1. samling 2020-2021 udmøntede sig i 119 konkrete forslag til den grønne omstilling, som blev overdraget til klima-, energi, og forsyningsministeren og Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget (KEF-udvalget). Borgertingets arbejde i 2. samling 2021-2022 resulterede i 73 anbefalinger .

Evaluering
Forskningsgruppen DIGT ved Københavns Universitet har fulgt og interviewet medlemmer af Klimaborgertinget ved deres 1. samling, og forskningsgruppen konkluderer, at borgertinget har bidraget til at udvikle et mere oplyst beslutningsgrundlag samt, at borgertinget har haft et godt samarbejdsmiljø. Derved understøtter erfaringerne fra Klimaborgertinget, at øget deliberation bidrager til vidensgrundlaget i beslutninger og medføre øget medejerskab i klimaplanerne.

Forbedringspotentialer

• Smal økonomisk ramme: Der var oprindelig afsat 150.000 kr. til Klimaborgertinget 1. samling, hvilket efterfølgende blev hævet. Til sammenligning har intet andet nationalt klimaborgerting kostet under 7 mio. Kr. En tilstrækkelig økonomisk ramme er central for at understøtte borgertingets politiske arbejde.
• Tydeligere opgavebeskrivelse og rollefordeling: Klimaborgertingets opgavebeskrivelse og formål er blevet kritiseret for at have været utydeligt, hvilket har medført, at medlemmerne var forvirrede om, hvad deres rolle var i beslutningsprocessen. Det er derfor vigtigt, at det respektive ministerium og Folketinget konkretiserer og rammesætter, hvad fremtidige Borgertings rolle skal være i beslutningsprocesserne.
• En klarere opfølgningsmekanisme og klar kobling til det politiske system: Ifølge forskningsgruppen DIGTs evaluering var koblingen af Klimaborgertinget til det politiske system svag, hvilket har reduceret implementeringen af de efterfølgende anbefalinger. Der var ikke overensstemmelse mellem det officielle formål om øget borgerinddragelse og den reelle behandling af klimaborgertingets arbejde i det politiske system. De oprindelige mål var at sikre deliberativ demokrati og en øget borgerinddragelse på klimaområdet. Alligevel nævner Klimaborgertingets formelle opgavebeskrivelse ikke ordet “demokrati” ligesom, at regeringen eller Folketinget ikke blev holdt direkte ansvarlig for at følge op på borgernes anbefalinger. Det er således vigtigt, at fremtidige Borgerting bliver forankret tæt til det politiske systems beslutningsprocesser, tidsplaner m.v. samt, at der er overensstemmelse mellem det Folketinget ønsker og den opgave, som Borgertinget skal løse.

Case B: Borgerting i Europa
Flere lande i Europa har nedsat Borgerting I Irland nedsætter parlamentet løbende borgerting med forskelligt politisk fokus. Senest har Irland haft et borgerting nedsat om biodiversitet. Parlamentets administration har gennem tiden opbygget kompetencer til at gennemføre skiftende Borgerting, men alligevel er der ikke tale om et permanent Borgerting men snarere en hyppigt gentaget praksis. Et andet eksempel er den tyske Bundestag, som netop er begyndt at nedsætte skiftende borgerting i forbindelse med deres politikudvikling. Også EU-Kommissionen er begyndt at bruge Citizens’ Panels, der metodisk ligger tæt på borgertingsmetoden til politikudvikling.

Case C: Borgerting med rotation af borgere og emner
I det Østbelgiske tysk-talende parlament i byen Eupen har man indført et permanent Borgerting. Borgertinget adskiller sig dog ved, at det har en løbende rotation af borgere for at undgå, at Borgertinget bliver et andetkammer i parlamentet, og samtidig har Borgertinget også skiftende emnevalg. Emnet vælges af et såkaldt Citizen Council, der også består af borgere, som løbende udskiftes. Eupen har således lavet en todelt permanent konstruktion, hvor det er borgerne, som løbende vælger, hvilket emne borgerne i Borgertinget skal beskæftige sig med .

Case D: Konsensuskonferencer
Konsensuskonferencer er en anden type borgerinddragelsesformat, som er udviklet og anvendt af Teknologirådet i 80’erne og 90’erne. Konsensuskonferencer minder om borgerting, fordi fagfolk og forskere bidrager til borgernes diskussioner, men i modsætning til Borgertinget, er borgerne i konsensuskonferencerne ikke tilfældigt, stratificeret udvalgt, og typisk er der tale om en lille gruppe borgere sammenlignet med Borgerting. Konsensuskonferencerne har været anvendt til at informere Folketingets beslutninger omkring udvikling og anvendelse af ny teknologi. De fik i 90’erne en større international udbredelse, som borgertinget også har lige nu. I dele af den akademiske litteratur kendes konsensuskonferencerne under navnet ”the Danish model” og kan være et alternativ til et Borgerting.

Styrke brugen af digitale borgerhøringer, hvor et større antal tilfældigt udvalgte borgere inviteres til at give svar på specifikke spørgsmål direkte til medlemmerne af Folketinget med inspiration fra den nylige borgerhøring i anledning af 50 året for Danmarks indtræden i EU.

Case A: Digital borgerhøring - 50 år i EU
I anledningen af 50 året for Danmarks indtræden i EU, blev ca. 500 borgere inviteret den 8. februar 2023 til at deltage i en online borgerhøring med henblik på at fortælle Folketinget, hvad Danmark skal arbejde for i EU. Det var en nyskabende måde til at holde en høring om aktuelle politiske emner med øje for, at borgere i hele landet har mulighed for at deltage.

Udvælgelse af borgerne var tilfældig og sammensat af analysebureauet Kantar Public Denmark til at være repræsentative for hele befolkningen i henhold til alder, køn og politiske holdninger til EU og Danmarks EU-politik.

Selve høringen blev afholdt online via Microsoft TEAMS, hvor borgerne blev samlet i grupper på seks deltagere og opfordret til at samtale om Danmark og EU. Til sidst præsenterede disse borgergrupper deres overvejelser til tilmeldte medlemmer af Folketinget, hvorved medlemmets opgave var at lytte og stille spørgsmål. Borgergruppernes anbefalinger blev efterfølgende skrevet til en samlet anbefaling til Folketinget og regeringen.

Hvis borgerhøringer skal anvendes mere i Folketinget, er det vigtigt at integrere principper for god deliberativ samtale ind i deres design , herunder at borgerne selv er med til at formulere en samlet anbefaling.

Case B: Konference om Europas fremtid
Europa-Parlamentet, EU-Rådet og Europa-Kommissionen lancerede i marts 2021 en konference om Europas fremtid som et fælles initiativ med henblik på at involvere europæerne og lade dem give deres mening til kende om Europas fremtid gennem en serie borgerstyrede debatter og forhandlinger.

Gennem et år mødtes borgere fra hele Europa for at lytte til hinanden, udveksle idéer og formulere anbefalinger om Europas fremtid. Derefter delte og drøftede de deres anbefalinger med politiske aktører og andre interessenter såsom repræsentanter for EU-institutionerne, folkevalgte politikere på nationalt, regionalt og lokalt plan, arbejdsmarkedets parter og repræsentanter for civilsamfundet.

Konferencen sluttede med en afslutningsceremoni i maj 2022, hvor rapporten om det endelige resultat af konferencen blev forelagt formændene for Europa-Parlamentet, EU-Rådet og Kommissionen.

Etablere og finansiere et Center for Demokratiudvikling og Borgerinddragelse, der i samspil med relevante virksomheder og organisationer, kan understøtte Folketinget, kommuner, regioner og politiske partier i styrket borgerinddragelse.

Baggrund

Folketinget har over et par omgange de seneste år drøftet etablering af et Center for Demokratiudvikling, og Borgerinddragelse med det formål at bidrage til udvikling af et mere involverende og demokratisk samfund. Centeret skal først og fremmest forske i og fremme nye værktøjer samt understøtte eksisterende værktøjer, der kan bruges til at styrke og videreudvikle demokratiet og det politiske system. Centeret kan bidrage til udvikling af nye ideer og løsninger, som kan styrke borgernes politiske engagement og medindflydelse og lyst til at deltage i demokratisk dialog og aktivitet. Det skal overvejes, om et sådant center ligger bedst placeret ekstern eller internt i Folketinget.

Overvejelser ved ekstern placering
Hvis centeret ikke selv være udførende i borgerinddragelsesprocesser i Folketinget, men i stedet understøtte og uddelegere opgaver til eksterne aktører kan det placeres eksternt. Det kan også understøtte armslængdeprincippet, og løbende fornyelse og forbedringer af de anvendte metoder. I så fald kan centeret agerer som ”honest brokers”, der kan understøtte, at borgerinddragelsen ikke bliver alt for politiseret. Centeret ville på den måde også kunne understøtte flere niveauer af det danske demokrati ved at bidrage med kompetencer i kommuner, regioner, medlemsstyrede organisationer m.m.

Overvejelser ved intern placering i Folketinget
Et center placeret i Folketinget kan mere direkte understøtte Folketinget og Folketingets udvalg i at løbende at styrke borgerinddragelsen. Det kunne samtidig have et bredere mandat end blot at styrke Folketingets eget arbejde med borgerinddragelse og også have til opgave at styrke borgerinddragelse i Danmark generelt. Det kunne ske ved at stille sin ekspertise til rådighed for andre samfundsaktører; komme med forslag til ændret lovgivning, der kan styrke borgerinddragelsen i Danmark; sikre at ny lovgivning generelt styrker i stedet for at hæmme borgerinddragelse; sørge for at Danmark lever op til sine internationale forpligtelser ifølge f.eks. Aarhus Konventionen; understøtte kompetenceudvikling i embedsværket, så det også kan gøre brug af borgerinddragelse i det lovforberedende arbejde; arbejde for at styrke borgerinddragelsen i EU og FN; formidle viden og facilitere debat om styrket borgerinddragelse i Danmark, forske i og fremme nye værktøjer til borgerinddragelse mm.